 |
3. La politique new yorkaise d'aide aux sans-abri : hiérarchisation, privatisation, alignement
" La vérité est que nous devrions tous être
très fiers du fait que nous faisons plus pour les sans domicile qu'aucune
autre ville américaine. " - R. Giulani, Discours sur l'Etat de
la ville
Le 8 février 2001, alors que la neige tombe sur New York, le New York
Times fait sa une sur les sans-abri. Le titre de l'article en question, écrit
par N.Berstein, qui signe la plupart des papiers du quotidien sur le sujet,
est édifiant :
" Les foyers de SDF new yorkais ont atteint leur plus haut niveau de fréquentation depuis les années 80 " .
25 693 personnes, soit 10 177 enfants, 8 024 parents et 7 492
individus isolés, sont hébergées chaque nuit de ce premier
hiver du millénaire dans les infrastructures de la ville, selon Coalition
for the Homeless, le plus important groupe de défense new yorkais.
Mais de quels foyers parle-t-on et pourquoi cette référence
aux années 1980 ? Quel est le " système " d'aide aux
SDF dont nous parle la presse ?
L'échelon local, d'abord paroissial, aujourd'hui municipal, joue depuis
l'époque des lois sur les pauvres un rôle prépondérant
dans l'aide aux indigents. En 1896, est créé le premier foyer
municipal en rupture avec le système des maisons de charité
qui contraignait les hébergés au travail. Depuis lors, la ville
de New York met en avant ses programmes de politique sociale, dont ceux destinés
aux sans-abri sont une des composantes, comme autant de preuves de son engagement
libéral . Il est tout de même frappant qu'un maire républicain
conservateur comme R.Giulani exprime publiquement sa fierté d'être
l'élu d'une ville si généreuse à l'égard
des plus pauvres de ses membres, fusse pour l'utiliser comme un argument supplémentaire
en faveur de la réforme du welfare…
Depuis les années 1980, c'est-à-dire depuis que la question
SDF est entrée dans sa période moderne , la politique new yorkaise
d'aide aux sans-abri a pris des formes nouvelles. Trois grands types d'acteurs
en sont partie prenante : l'administration municipale, dotée de services
spécifiques depuis 1994 (Department of Homeless Services - DHS) ; la
Cour Suprême de l'Etat de New York, capable d'influencer la politique
municipale ; les associations à but non lucratif et groupes de défense
qui gèrent les foyers d'hébergement et/ou font pression sur
l'administration publique. Justifié par l'idée que la population
en question souffre de " problèmes " divers, qui demandent
chacun une réponse particulière, le nouveau système est
strictement hiérarchisé : la valeur des secours dépend
de la valeur des personnes secourues. Dans le monde de l'aide aux sans-abri,
la coutume du mérite prend la forme d'une spécialisation des
institutions de secours et d'une sélectivité accrue des personnes
secourues.
Une deuxième caractéristique du système apparaît
à travers la présence dans le " champ " des associations
à but non lucratif. Comme pour les hôpitaux, les écoles,
les prisons , la tendance est à la privatisation des structures d'hébergement
qui bien qu'associatives demeurent sous l'étroit contrôle de
la mairie, principal bailleur de fonds.
Il semble enfin que les cinq dernières années aient été
marquées par une série de tentatives visant à l'alignement
du secours aux SDF sur les autres formes d'aide aux pauvres régies
par les normes de l'après welfare. Les SDF étant des pauvres
comme les autres, on dissuade le recours à l'assistance, les mêmes
exigences en terme de travail tendent à être imposées.
Pour décrire l'organisation des secours aux sans-abri, les acteurs
parlent de système. Ce terme indigène reflète une réalité
politique : la ville a mis en place des structures de secours interdépendantes,
dont les objectifs et les méthodes sont étroitement contrôlés
par l'administration publique. Aussi reprenons-nous ce terme à notre
compte. L'existence d'un système de secours aux sans-abri à
New York est ce que nous cherchons à démontrer dans cette partie.
On traitera donc :
- de la construction du système hiérarchisé d'aide aux
SDF en tant qu'elle s'articule avec la nouvelle question SDF qui émerge
dans les années 80.
- de la nouvelle forme de gestion de cette aide, en tant qu'elle met en relation
acteurs privés et acteurs publics.
- de la stratégie d'alignement des secours aux SDF sur les autres formes
de secours aux pauvres.
Nous avons eu du mal à pénétrer l'administration publique
d'aide aux sans-abri. Les données ethnographiques utilisées
dans cette section sont donc relativement réduites. Elles sont concentrent
pour l'essentiel autour de notre unique informatrice à DHS : Amy, la
directrice des centres de passage.
3.1. La construction du système new yorkais d'aide aux sans-abri
3.1.1. Au bon vieux temps du Bowery
Zone d'échanges, cité industrielle, New York, comme Chicago, attire au cours du siècle 1870-1970 ces fractions marginales de la classe ouvrière que sont alors les sans domicile. Pendant les années 1960, environ 7 000 hommes blancs, d'âge mûr ou plus âgés, souvent alcooliques, vivent ainsi dans les asiles de nuit (flophouses) de l'avenue du Bowery, au sud de Manhattan, qui constitue la skid row de New York. Les sans-abri de la dépression de 1873 et ceux des Trente Glorieuses sont perçus comme identiques. Le problème SDF du premier XXè siècle, considéré comme contenu si ce n'est comme résolu, se fige dans la deuxième partie du siècle ; il perd l'attention des politiques, des médias, des travailleurs sociaux. Le problème est simple, la politique municipale gère le statu quo : la ville subventionne à hauteur de un dollar à un dollar cinquante la nuit la prise en charge des sans-abri dans les asiles. Seules trente à quarante femmes sont hébergées dans l'unique foyer féminin de la ville. Les familles sans-abri n'existent pas aux yeux du public : " nous n'avions pas de foyers pour les familles car nous placions les enfants dans des familles d'accueil (foster care) ", explique J.Dumpson, adjoint à l'action sociale sous l'administration Wagner (1959-1965) .
Cette époque du Bowery est vue par les acteurs contemporains comme une sorte de période mythique, où la population dans le besoin était clairement identifiée, où les besoins eux-mêmes étaient relativement limités et faciles à satisfaire, où le problème était circonscrit à une partie limitée de la ville. La référence à l'époque du Bowery sert à la mise en valeur, par contraste des problèmes contemporains, des profondes mutations qui ont affecté l' " équilibre " des années 1960. Le temps des asiles de nuit fait figure de préhistoire dans le récit que racontent ceux qui s'intéressent aujourd'hui au problème.
Le directeur d'un centre pour famille met en scène l'évolution du problème, la situation de crise qu'a connue New York il y a une vingtaine d'années. Son histoire de la question SDF sert de justification à sa mission présente, à l'engagement de son organisation au secours des familles sans domicile. Tout change aux cours des années 1970 et 1980 : les malades mentaux sont renvoyés des hôpitaux (mouvement dit de désinstitutionalisation), la crise du logement et la gentrification poussent les pauvres hors de chez eux, la crise de l'industrie se traduit par une diminution de la demande de travail peu qualifié, entraînant une augmentation du chômage et de la pauvreté. Ce scénario ne manque pas de cohérence. Les causes du nouveau problème SDF sont multiples, les besoins de cette population vont donc être variés et les services vont se diversifier. Si la désinstitutionalisation est une des origines de la question, c'est donc que les problèmes mentaux vont faire partie des pathologies dont souffrent ces populations… A travers ce récit de ces transformations, Mario raconte comment le problème SDF est petit à petit devenu le problème de son organisation c'est à dire le sien propre." Auparavant, on décrivait la personne sans-abri comme un hobo, un clodo du Bowery, pardonne-moi l'expression. C'était un célibataire d'âge mûr ou plus âgé, et alcoolique vivant dans la rue et qui avait besoin d'un toit. Puis les familles sont venues compliquer l'équation, à cause du manque de logement à loyer modéré. [Il décrit les structures d'hébergement mis en place au début des années 80, sur lesquelles nous reviendrons dans la sous-section suivante] (…) Mais tous ces efforts furent insuffisants. Le logement sur la côte Est est extrêmement onéreux. Et puis, il y a aussi eu des changements majeurs dans l'économie. Le Nord Est est passé d'une économie manufacturière à une économie de services. Une personne peu qualifiée pouvait s'en sortir dans l'ancienne économie, mais elle ne le peut plus dans la nouvelle. Et si tu ne gagnes pas assez, si tu n'obtiens un assez bon travail, tu ne peux pas payer ton loyer, tu es une personne à risque. Ajoute à cela les problèmes mentaux, la toxicomanie, la violence domestique et tu as des familles qui sont à risque. En ce sens, les années 80 ont vraiment eu de l'importance. Il y eut aussi de nombreux changements politiques. On a commencé à sentir les effets de la désinstitutionalisation. Davantage de familles cherchaient à se loger. Les changements de l'économie de l'industrie aux services… Tu mets tout ça ensemble, et tu obtiens les SDF. Dans ce contexte, que font les associations ? Elles aident les gens à se stabiliser, à faire aux crises qui leur arrivent, elles les aident à retourner à la communauté. En ce sens, nous faisons plus que leur donner un toit. Nous offrons toute une gamme de services, c'est ainsi que nous jouons notre rôle. "
3.1.2. Propositions face à la crise
Entre 1975 et 1981, le nombre de lits dans les asiles diminue de 60% . En 1983, 20 210 personnes sont logées dans les foyers d'urgence, dont 11 000 personnes seules et 3 170 familles (9 013 personnes) . En moins d'une décennie, la ville de New York a bâti un nouveau " système " d'aide aux SDF. Comment cette transformation a-t-elle eu lieu ?
La première phase de développement du secours moderne aux SDF s'est faite sous l'impulsion de Cour Suprême de l'Etat de New York, reconnaissant l'existence d'un droit à l'hébergement d'urgence. L'affaire Callahan v. Carey attribue ce droit aux célibataires en 1981 ; l'affaire McCain v. Koch l'étend aux familles en 1986. Les premiers SDF se voient donc reconnus cinq ans avant les nouveaux… Ces arrêtés sont le fruit de la mobilisation des associations de défense des SDF qui se constituent durant cette période. " McCain et alii ", qui attaquent E.Koch, le maire de New York, en 1986, représentent un groupe de familles sans-abri, soutenu par les avocats de l'assistance juridique . Imposant des normes en matière d'hygiène et de sécurité, la Cour reconnaît néanmoins " la liberté de l'Etat regardant la qualité de l'hébergement d'urgence " . Le débat sur la forme de l'hébergement (dortoirs, chambres individuelles, appartements etc.) ne sera pas tranché par la jurisprudence mais par les commissions d'universitaires et de travailleurs sociaux nommées par les administrations successives.
Dans un premier temps, c'est l'administration en charge du welfare (HRA) qui obtient la gestion de la politique municipale. On installe dans une vingtaine d'anciennes casernes militaires (armories) et d'écoles désaffectées des foyers dortoirs capables d'accueillir jusqu'à 20 000 adultes , lesquels seront immédiatement critiqués notamment pour l'insécurité qui y règne. Quant aux familles, après les avoir dispersées quelque temps dans les casernes, on les loge bientôt dans des welfare hotels, sorte de motels pour les pauvres, eux aussi sujets aux critiques dès leur création. McCain et alii décrivent des lieux " sordides et dangereux " .
La question SDF devient un enjeu politique, un thème de campagne et d'affrontement électoral. La responsabilité de l'insécurité grandissante ressentie par un certain nombre de New Yorkais est imputée aux gens de la rue, et l'administration Koch au pouvoir durant la décennie des bouleversements (1978-1988) est accusée de fuir ses responsabilités dans la résolution du problème . Les uns dénoncent les mauvaises conditions d'hébergement, les autres le laxisme de la politique municipale, et l'échec des armories et des welfare hotels est patent. Les administrations Dinkins (1988-1993) et surtout Giulani vont combiner, pour faire rentrer les SDF dans les murs, politique répressive et redéploiement du système d'hébergement.
Au tournant des années 1990, le système bascule. Les formes d'hébergement dominantes dans les années 1980 deviennent marginales, de nouveaux modèles sont mis en place. En 1986, 74% des familles sans domicile étaient hébergées dans les chambres des welfare centers . En 1992, une proportion équivalente de familles est répartie dans les 68 foyers dits de deuxième catégorie (Tier II) où elles disposent de leur propre appartement . On ferme le dortoir féminin installé dans la caserne du VIIè régiment tandis que 38 des 44 foyers pour adultes sont désormais des foyers à programme (program shelters). 1 600 lits sont disponibles chaque nuit d'hiver dans les églises et synagogues de la ville. Les services aux SDF sont constitués en entité autonome : DHS emploie 1 856 personnes pour un budget de 399 millions de dollars . La plupart des structures d'accueil sont gérées par des associations à but non lucratif.Le système new yorkais d'aide aux SDF suit une logique de segmentation et de spécialisation qui s'adosse sur la conception dominante du problème : la population sans domicile est hétérogène, chacune de ses composantes a des besoins spécifiques et mérite un traitement différent. En d'autres termes, la société reconnaît à certains sans-abri plutôt qu'à d'autres le droit d'être aidés. Ce différentiel de mérite se traduit par un différentiel de secours. La séparation entre services pour familles et services pour individus isolés, des services municipaux jusqu'aux structures de quartier, constitue la grand ligne de partage du système, qui surdétermine les autres facteurs de différenciation. Comment cette distinction s'est-elle imposée ?
En 1992, une commission nommée par le maire D.Dinkins, constatant l'échec du premier système d'aide aux SDF, en propose la refonte. Elle dessine en particulier un " plan pour les familles " et un " plan pour les adultes ". Encore une fois, c'est la logique des besoins qui justifie la hiérarchisation. Les familles sans domicile sont " dysfonctionnelles " , elles cumulent manque d'éducation, problèmes mentaux, toxicomanie, fécondité précoce, problèmes de logement, dépendance à l'égard du welfare. Le logement temporaire des familles en appartements permettra de réorganiser la structure familiale et de préparer la transition vers un logement individuel et permanent. Les adultes souffrent des mêmes pathologies en termes de toxicomanie et de santé mentale, mais ce qui est dysfonctionnel chez eux, c'est le mode de vie de la rue - " mendicité, repas offerts par la charité, vagabondage dans le métro " -. La solution viendra du travail, conçu comme thérapie :" Travaillant dur (…), les résidents entretiendront leur foyer, paieront pour le loyer et la nourriture, et épargneront à partir de leur salaire hebdomadaire " .
Les familles auront donc leur propre appartement (dans les foyers de deuxième catégorie) et seront logées grâce aux deniers du welfare. On leur proposera essentiellement des programmes de formation. Les adultes dormiront en dortoirs ou en chambres individuelles, financeront leur hébergement et devront trouver un emploi ou participer à des travaux d'intérêt collectif.
Les possibilités de logement permanent offertes aux familles et aux adultes sont elles aussi distinctes. Les familles peuvent obtenir un logement de type HLM (NYCHA) ou une allocation pour payer un loyer au prix du marché (Section 8). Les adultes restent généralement dans des structures contrôlées, chambres de type internat dans la plupart des cas (SROs). Ce système inégalitaire reflète le plus grand mérite traditionnellement accordé aux familles et aux femmes par rapport aux hommes dans le processus de sélection des pauvres dignes de secours.
La segmentation au mérite opère en outre à l'intérieur de chacune de deux grandes divisions du système. Les services pour adultes sont clairement hiérarchisés. Une seule structure, le centre de passage, a une politique de " porte ouverte " mais on y dort sur des chaises, à moins d'avoir fait ses preuves à l'intérieur de l'institution et d'avoir accès à un lit dans une église ou une synagogue (church beds) . Les autres foyers n'acceptent que les individus qui sont auparavant passés par un centre d'évaluation (assessment center) qui les a reconnus comme " hébergeables ". Les individus sont alors orientés soit vers des foyers généraux (general shelters), soit vers des foyers à programmes (program shelter), la première forme, accusée de manquer d'exigence à l'égard des hébergés, tendant à être abandonnée au profit de la seconde . Un système pilote (deux centres d'accueil - reception centers - d'une vingtaine de lits chacun) héberge, sans condition de passage par le centre d'évaluation, les SDF souffrant de graves troubles mentaux ou physiques . Malades, les résidents ne sont guère suspectés de profiter du système et ont peu de contraintes en terme de travail. On s'autorise donc à les classer plus à droite sur l'échelle du mérite (voir graphique p.47). Il faut préciser néanmoins que ces foyers reproduisent le mode de contrôle le plus proche de " l'institution totale " que nous ayons observé : entrées et sorties limitées, enfermement dans un espace de taille réduite, surveillance visuelle 24 heures sur 24, emploi du temps fixe… Au sein du système pour les familles, la hiérarchisation est un phénomène plus récent. Elle passe par le développement de foyers spécifiques pour les familles victimes de violence domestique, dont le parcours à l'entrée du système se voit facilité.
Par ailleurs, le retour à l' autonomie de chaque individu - objectif affiché de toute aide, est un processus lent et complexe qui ne réussira que si on le décompose en plusieurs étapes. C'est le modèle optimiste du continuum of care : chaque progrès de l'individu est sanctionné par une avancée dans l'échelle des secours. Et chacun met en avant ceux qui s'en sont sortis. Candice, récente diplômée du programme d'emploi du centre de la rue St Jean vient présenter sa réussite et encourage les nouveaux élèves. Big News, une des publications du centre de passage , met chaque mois en avant un des vendeurs du journal, ancien SDF qui a quitté la rue et trouvé du travail. C'est là un deuxième mode de différenciation. L'aide est d'abord d'urgence ; il s'agit de faire rentrer les sans-abri dans les murs (politique d'outreach) avant, éventuellement, de s'inscrire dans le long terme. Mais à chaque étape, les candidats doivent faire la preuve de leur mérite. Le parcours des familles est clairement défini : entrée à l'unité d'assistance d'urgence (EAU) où on détermine celles des familles qui seront hébergées ; pour les élues, logement en hôtels pendant quelques semaines pour que soit confirmé leur droit à l'hébergement ; enfin hébergement pour une durée de 6 mois à un an dans un foyer de deuxième catégorie.
Ainsi, le système new yorkais d'aide aux SDF suit donc un mouvement de différenciation bipolaire. Chaque structure d'accueil peut être placée dans le plan selon sa position sur deux axes, l'axe horizontal du mérite et l'axe vertical du secours d'urgence. L'horizon temporel dans lequel l'aide s'inscrit est en quelque sorte une variable dépendante puisqu'à chaque étape du circuit, le mérite des pauvres secourus est réévalué et sert de base à la progression.
